Нецелевое использование земли

В настоящей статье речь пойдет об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.8 КоАП РФ, а именно, нецелевое использование земли. Большинство людей, которые слышат данную фразу подумают, прежде всего, о землях сельскохозяйственного назначения, либо особо охраняемых территориях, которым причиняется вред от деятельности, которая на них осуществляться не может, в результате чего им причиняется непоправимый вред.

Это конечно так, но на этом случаи привлечения к подобной ответственности не заканчиваются. В частности, ее могут понести и правообладатели помещений в бизнес-центрах и иных зданиях. При этом факт использования ими земельного участка, а тем более его использование не по назначению вызывает огромное количество вопросов, которые я хочу осветить в настоящей статье.

Итак, начнем. Любое здание находится на каком-то участке земли, и в этом здании имеются разные помещения, с разным целевым назначением (офисы, столовые, магазины, парковки и др.). Какими-то помещениями пользуются собственники, какими-то арендаторы и субарендаторы, какие-то находятся в оперативном управлении. Собственность также может быть государственной, муниципальной или же частных лиц.

Часть первая статьи 8.8 КоАП РФ гласит, что использование земли не в соответствии с ее категорией, видом разрешенного использования влечет наложение штрафа от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка.
В Москве кадастровая стоимость земли достаточно высока, поэтому штраф может оказаться тяжелым финансовым бременем для компании и ее генерального директора. К административной ответственности за подобные правонарушения привлекают органы Росреестра.

Теперь рассмотрим конкретный пример нецелевого использования земли и привлечения юридического лица и его директора к ответственности.

В 1994 году на земельном участке, площадью около 100 тыс. кв.м, принадлежащим Академии наук и являющимся федеральной собственностью было начато проектирование комплексного здания, которое включало офисные помещения, гостиницу, кафе, гаражи, конференц-залы и др. Видом разрешенного использования участка являлась эксплуатация зданий Академии наук.

Построено здание было в 2006 году, вид разрешенного использования земли не менялся, и проблем не вызывал, помещения в здании были разделены между Академией наук и инвестором, строившим здание. Участок под самим зданием, площадью около 1 тыс. кв.м, после окончания строительства выделен не был, вернее предпринимались многочисленные попытки его выделить, но Росимущество каждый раз не могло закончить эту процедуру. В 2018 году инвестор – собственник помещений в здании получил штраф в размере 700 тыс. руб., а его директор – 300 тыс. руб. Размер штрафа определен от кадастровой стоимости участка площадью 100 тыс. кв.м.

Почему же возникло правонарушение?

Дело в том, что приказом Минэкономразвития России от 01.09.14 N 540, утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, а 23.03.17 введены в действие Правила землепользования и застройки г. Москвы, в соответствии с которыми определяются виды разрешенного использования земли (до их введения они определялись Правительством Москвы в соответствии с Законом от 19.12.2007 N 48 «О землепользовании в городе Москве»). Таким образом, в результате принятия новых нормативных актов вид разрешенного использования земельного участка 100 тыс. кв.м был изменен на «научную деятельность».

Росреестр, выйдя на проверку и зафиксировав, что в здании расположены офисы и кафе, принадлежащие инвестору, пришел к выводу, что помещения используются не для научной деятельности, а следовательно, и земельный участок под зданием. Кроме того, Росреестр счел, что государству причинен имущественный вред, так как кадастровая стоимость земли с видом разрешенного использования «деловое управление» в 2 раза выше кадастровой стоимости участков с разрешенным использованием «научная деятельность», то есть инвестор недоплачивает налог на землю или арендную плату, величина которых зависит от кадастровой стоимости.

Теперь попытаемся разобраться в составе данного правонарушения и определить какие ошибки допустил Росреестр. Начнем с субъекта правонарушения.

Субъектами правонарушения по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ могут быть:

  • собственники и/или арендаторы (субарендаторы) земельных участков;
  • лица, постоянно (бессрочно) пользующиеся участком (абз. 6 подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ) или владеющие им пожизненно (абз. 6 подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ);
  • кооперативы для жилищного строительства которые пользуются участком на праве безвозмездного срочного пользования (ч. 15 ст. 16.5 Закона 161-ФЗ);
  • члены садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений (подп. 7 п. 2 ст. 19 закона 66-ФЗ).

Спорный земельный участок является собственностью Российской Федерации, на праве бессрочного пользования принадлежит Академии наук, под зданием участок не выделен, попытки его выделить предпринимались, в том числе непосредственно инвестором, но безрезультатно. При отсутствии у инвестора прав на занимаемый земельный участок, он не является субъектом вменяемого правонарушения. По причине того, что участок не выделен, инвестор не может взять его в аренду или приобрести в собственность, он не платит за него земельный налог и арендную плату, то есть вывод о причинении имущественного вреда ошибочен.

Здесь хочу сразу акцентировать внимание читателей статьи на то, что для привлечения к ответственности по ст. 8.8. КоАП РФ достаточно только факта использования земли не по назначению, при этом причинен вред или нет, правового значения не имеет. Что же касается прав собственника помещений на земельный участок (даже на не выделенный), то в силу закона собственники помещений имеют право (долевое право) на использование участка под зданием. То есть их землепользование происходит в силу закона.

Теперь рассмотрим объективную сторону правонарушения.

Здание изначально проектировалось с офисами и кафе, вводилось в эксплуатацию в соответствии с целевым использованием земельного участка (для эксплуатации зданий). Вид разрешенного использования поменялся позже, по причине изменения нормативной базы (ПЗиЗ и Приказа Минэкономразвития №540).
До принятий ПЗиЗ в Москве и приказа Минэкономразвития России от 01.09.14 N 540 виды разрешенного использования участков и зданий устанавливались Правительством Москвы №228-ПП, по спорному земельному участку таким видом была эксплуатация зданий.

В силу пункта 11 статьи 34 Федерального закона N 171-ФЗ 228 постановление Правительства Москвы подлежит применению к земельным участкам, виды разрешенного использования которых были установлены ранее.

В силу статей 36 ГрК РФ и 85 ЗК РФ земельные участки и расположенные на них здания, вид разрешенного использования которых не соответствует виду разрешенного использования установленного ПЗиЗ и градостроительными регламентами, могут использоваться без приведения их в соответствие, то есть участок можно использовать не для научной деятельности, а для эксплуатации зданий. Следовательно, говорить о том, что что-то нарушено тоже не приходится.

В подобных административных правонарушениях особое значение надо уделить вине (субъективной стороне). Дело в том, что из общего правила, о привлечении к ответственности только виновного лица, есть свои исключения. В частности, владельцы земельных участков и объектов недвижимости привлекаются к ответственности не зависимо от наличия вины, и только если они докажут, что правонарушение совершено другим лицом, и при этом у собственника (владельца) не имелось возможности предотвратить правонарушение, то тогда от ответственности они могут быть освобождены.

Доказать, что собственник делал все возможное для предотвращения правонарушения, зачастую бывает очень сложно, хотя бы потому, что это относительное и весьма оценочное понятие. В приведенном примере, инвестор постоянно обращался в различные инстанции за выделением участка под зданием. Объективно повлиять на изменение вида разрешенного использования, которое выбрал собственник земли – Росимущество, он никак не мог, следовательно, вина отсутствует.

Стоит и упомянуть, что собственник не вправе был менять назначение земли без учета вида разрешенного использования зданий на нем установленных.
Подытоживая сказанное, хочу обратить внимание собственников и владельцев зданий, а также арендаторов (субарендаторов) помещений в них, что при заключении договоров аренды или принятия решения, что в помещении будет находиться, например, магазин, а не банк, следует убедиться в том, а можно ли использовать участок под размещения магазина, а не банка, если нельзя, то вид разрешенного использования участка придется сначала изменить. В случае нарушения штраф в полном размере будет наложен на каждое лицо, то есть и на собственника и на арендатора и на субарендатора.

Конечно вопрос, правомерности использования земли весьма сложен, имеет массу нюансов. Порой следует изучать не только действующее законодательство, но и уже отмененные нормативные акты. Не стоит и забывать, что правоприменительная практика в большей степени ориентирована на взыскание штрафов в бюджет. Поэтому самостоятельно заниматься вопросами оспаривания постановлений о привлечении к ответственности не стоит, а лучше обратиться к опытному адвокату, который сможет выстроить правильную линию защиты и найти прорехи в действиях Росреестра.